《青山有路》线上读书会：土地执法者的底气从哪里来

时间：2026年8月23日

平台：腾讯会议

主办：山东画报出版社

嘉宾：青山（《青山有路》作者，中国自然资源作家协会会员）

主持：陶冉（山东画报出版社编辑）

作者分享 

这本书写的是我在利城县自然资源局分管执法那段经历。2014年接手时，县里刚被省厅列入违法用地重点监控，信访量大，队伍涣散。三年时间，利城卫片执法工作做到全市三连冠，违法图斑降了一半多。再后来，综合执法改革，我离开执法岗位，之前建的那套体系很快瓦解，违法反弹，最后不得不扒掉几条新修的路。

我想写的不是个人委屈，是一类人的处境。基层有不少干部，不是不懂人情，也不是不支持发展，就是知道有些底线不能破。这本书，算是给这类人立个传。

问答实录

问：书名“青山有路”有四层意思——人物之路、现实之路、发展之路、制度之路。哪一条最触动您？

青山：制度之路。青山这个人物，开始因为路违法而分管执法，最后不分管执法了，路又出现违法。他个人能力强，作风硬，但深知靠制度管事才是根本。他建的“12345”体系，在他调离后瞬间瓦解，违法迅速反弹。这个情节就是从反面证明：个人担当补不上制度缝隙，规范化治理这条路，珍贵，也脆弱。

问：青山查处政府项目，被县领导打压。基层执法者的底气从哪里来？

青山：三层。

第一是专业。他写的那篇调研报告，获全省一等奖，部里李玉擎局长专门批示。专业素养让他任何场合都能说到点子上。

第二是制度。他构建的“12345”体系——一套机构、两支队伍、三股力量、四个机制、五个环节——让他说话有依据，办事有章法。

第三是上级支持。基层执法面对的压力往往来自本地。违法项目牵涉地方发展、财政、招商、政绩，县级部门自己顶，很难。省厅、市局的业务指导和监督压力，能给基层执法者底气。青山被县领导打压时，市局李鸿图局长表态“市局支持你”，省厅王信局长传话“省厅支持你”。上级不是替某个人撑腰，是让法律底线在基层落得下去。

问：青山说“执法工作干好了，真正能促进经济健康发展”。但很多人认为严格执法影响经济。您怎么看？

青山：青山在2017年工作会上说过一句话：“如果执法搞不好，到处违法圈占土地也没人管，谁还花钱去买地？”利城县的数据能证明。2015、2016年卫片图斑连续两年全市最低，合法供地率全市第一。县里有几宗工业用地公告后迟迟不揭牌，青山安排执法介入，企业老板全部老老实实交钱拿地。深层逻辑是，违法用地是对合法企业的不公平竞争。违法者不花钱用地，守法企业反而吃亏，谁还去招拍挂办手续？土地管理就永远无序。

但有个前提：执法必须系统、持续、公平公正。青山在时，执法是“打组合拳、建大格局”；青山走后，变成“推诿扯皮、两张皮”。县领导胡书记曾批评青山“连县里重点项目都要查”，但讽刺的是，青山调离一年后，利城县因违法用地突出被省厅警示约谈。短期宽松换来长期混乱。

问：您希望这本书带给读者什么不一样的体验？

青山：三种。

一是平常化的真实感。不写权谋斗争，不塑造高大全英雄。青山给困难群众马善英盖房子，解决程有兰信访，写的是基层干部的真实状态——不是圣人，是在复杂环境里尽力做好本职的普通人。

二是专业即文学的知识性。卫片执法、行政处罚程序、“裁执分离”，这些专业内容通过人物对话和具体事件呈现。比如青山向市局诸葛征“匿名举报”高速公路连接线违法占地，两人讨论“什么样的证据能证明政府非法批地”，既是情节推进，也是一堂执法课。

三是问题意识的启发性。综合执法改革后，“有执法权的不去牵头整改，反倒让没有执法权的牵头整改”，这种荒诞却真实的机制悖论，促使读者思考：改革的目的究竟是什么？

问：“12345”体系的核心逻辑是什么？能否复制推广？

青山：十二个字：整合力量、借势借力，打早打小。

一套机构：执法、监察、法规、信访合署办公，解决“各唱各的调”。

两支队伍：基层所巡查发现，执法中队立案查处，无缝衔接。

三股力量：村级协管员440名、镇街巡查队伍、公安协警，弥补力量不足。

四个机制：科室联动、线索共享、联合办案、考核通报。

五个环节：属地管理、部门配合、挂牌督办、联合执法、责任追究。

精髓在于人员编制不增加的前提下，通过机制创新实现“1+1>2”。能否复制？作品中，市局诸葛征副局长调研后得出结论：“利城执法经验很难复制推广，12345体系是不错，但关键在于要有人去实施去落实，现实是像青山这样负责的干部太少了。”

我的看法：体系可以复制，“青山”难以复制。制度文本可以照搬，但青山个人的专业素养、担当精神、群众基础，难以复制。这恰恰说明，基层治理现代化不能只靠“造神”，而要靠把“青山”的经验转化为不需要“青山”也能运行的机制。

问：写作初衷从“为个人正名”升维为“为基层坚守者立言”。青山这样的干部面临“干得好不如处得好”的困境。基层治理现代化最需要什么？

青山：既需要更多“青山式”干部，更需要一个让“青山们”能够担当作为的工作环境。后者更根本。青山在作品中是个“孤勇者”。他查处政府项目，被县领导视为“眼中钉”；拒绝“跑官要官”，被同事称为“剩人”（剩余的剩）；坚持原则，最终被调离执法一线。

罗逸劝他：“你得学会变通......不跑不送，原地不动。”青山回应：“但这种事我做不了，我也不会去做！”这种道德自律令人敬佩，但也令人心酸——如果只有“青山”才能做好执法工作，那么当“青山”被调走，工作必然崩塌。作品中最具讽刺意味的情节是：综合执法改革后，青山一手打造的执法体系“片刻瓦解”，利城县从“执法品牌”沦为被省厅警示约谈的对象。

但反过来，没有“青山”，好的机制也建立不起来。青山的大执法大信访格局、“12345”工作体系、信访分类处理，都是在他个人推动下才落地开花的。

问：技术手段能在多大程度上解决基层治理中“人情干扰”“监管盲区”等难题？技术治理的边界在哪里？

青山：作品中对技术手段的呈现是务实而审慎的。卫星遥感是贯穿全书的核心技术，“卫片如同天眼”。GPS定位、无人机巡查，这些都在用。但技术有三重局限：

第一，技术可以发现违法，但不能制止违法。卫片图斑每年年底才下发，第二年上半年开展执法检查，违法行为可能已经持续一年。

第二，技术可以记录证据，但不能替代人的判断。技术可以证明“去了现场”，但无法证明“制止有效”——制止需要人的勇气、智慧和策略。

第三，技术可以防“人情干扰”，但不能对抗“制度设计”。综合执法改革后，技术手段依然存在，但执法效能大幅下降。因为制度性的推诿扯皮——“部门调查、综合执法部门处罚”的分工设计，让技术发现的问题无法转化为有效的执法行动。

技术治理的边界在于：技术是中性的，但技术的应用受制于工作制度和人的因素。没有青山的担当，卫片图斑再多也只是“数字”；没有合理的职责分工，技术再先进也发挥不了作用。

问：本书入选“今日国土50本生态文学好书榜”。您认为土地执法与生态保护之间的内在联系是什么？

青山：土地在中国从来不只是自然资源。历史上的许多大问题，背后都有土地问题。作品写土地执法，表面是查违法占地，实际是写更基础的公平制度问题：发展要不要边界？

土地执法与生态保护的内在联系，体现在三个层面：

第一，耕地保护本身就是生态保护的核心。作品中反复强调“违法占用耕地比例不得超过15%是底线要求”。青山查处的“万亩垂钓园别墅开发”、阻止的“卧龙潭水库别墅开发”，表面是土地执法，实质是防止生态空间被建设用地侵蚀。

第二，违法用地往往伴随生态破坏。作品中大量描写的“偷土挖沙、私挖滥采”，直接破坏山体、农田和水系。青山提出“控制住偷土挖沙、私挖滥采行为，才能对违法建设占地起到釜底抽薪的效果”。

第三，制度性保护优于运动式保护。生态文学常关注“人与自然”的直接关系，但《青山有路》揭示了一个更深刻的命题：没有好的制度，人与自然的关系必然失衡。青山构建的“12345”体系，本质上是资源保护的制度化机制。机制运转良好时，违法占地“无处躲藏”；机制瓦解后，违法现象“井喷式增长”。

本书的价值，在于将生态保护的叙事从“诗意抒情”转向“制度分析”，为生态文学开辟新的维度。

问：民生工程的“合法性”与“正当性”冲突时，基层政府往往陷入两难。这种“民生悖论”的根源是什么？

青山：作品中几个典型案例：

高速公路连接线，“十大为民工程之一”，不办用地手续就开工。青山要求停工，余县长质问“你说停工就停工？”

钢材市场，“城关街道半年读书会项目”，县委胡书记到现场看过，属于违法占地。

“民生悖论”有三重根源：

第一，政绩驱动的“速度焦虑”。县领导追求“全县经济又好又快发展”，将项目进度置于法律程序之上。一名执法中队长因到重点项目用地现场巡查，被责令写检讨，说是“影响全县经济又好又快发展”。

第二，权力任性的“法外特权”。胡书记因青山阻止万亩垂钓园别墅开发而“勃然大怒”，余县长因青山查处高速公路连接线而主导纪委调查青山。当领导认为某个项目“重要”时，法律就要让路。

第三，制度缺陷的“责任转嫁”。政府主导的违法项目，“如果不是被卫片拍到，借助上级旗号，根本查不下去”。但卫片拍到后，“板子就会打到我们自己身上”。这种权责不对等的制度设计，让基层执法人员成为“替罪羊”。

破解之道是制度破解——通过“12345”体系将“属地管理、部门配合、挂牌督办、联合执法、责任追究”五个环节固化，让政府项目也纳入执法视野。但作品结尾显示，青山调离后，这套机制随之瓦解。破解“民生悖论”，最终需要法治政府的真正建立，而不仅仅是某个能干的干部。

问：行业题材文学如何既保持专业性又具备广泛的文学感染力？

青山：五条路径。

第一，以“人”带“事”，专业内容自然嵌入情节。作品没有写成“土地执法手册”，而是让专业知识通过人物行动和对话呈现。

第二，以“细节”代“概念”，让专业术语可感可知。不写“严格执法促进经济发展”的抽象论断，而是提供具体数据：“2015年立案查处违法案件212起，罚没款313万元”“合法供地率位居全市第一”。

第三，以“困境”引“思考”，超越行业局限。作品中最具文学感染力的，不是执法成绩，而是执法者的困境——青山给马善英盖房子时的“筹款难”、面对纪委调查时的“自己治自己”、集体辞职时的“逼上梁山”。这些困境触及所有基层干部的共同处境。

第四，以“对话”呈“生态”，展现基层官场的复杂生态。作品中大量采用对话体，因为对话最能呈现人际关系和权力结构。青山与县纪委副书记王一鸣的对话，既展现同学情谊，又暴露体制内的博弈。

第五，以“留白”给“空间”，避免说教。作品没有给出“大团圆”结局。青山最终被调离执法岗位，利城县违法用地反弹——这种不完美的结局，反而给读者留下思考空间。

（整理：山东画报出版社 陶冉）

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